唐代的宰相既然不是一人而是由数人组成的一个班子，因此，对军国政事就需要在一起商议参决。《旧唐书·李珏传》云：“天下事皆先平章，谓之平章事。” 意思是任何政事都应该先加以讨论才是。“同平章事”就是共同讨论重大决策之意。这就是所谓“参议朝政”“参知政事”的本意。政事堂就是为适应这种需要而设。李华《中书政事堂记》也说：“政事堂者，自武德以来，常于门下省议事，即以议事之所谓之政事堂。”
关于政事堂起始的时间，学术界有不同意见：或说起于贞观，或说武德已有并推测起始于隋朝。如果说政事堂起初只是宰相们商议政事的会议地点，那么起始于隋的可能性较大。理由之一是，《新唐书·百官志一》记叙唐代制度时就明确地说过，“唐因隋制”，以三省长官“共议国政”；理由之二是，前引《隋书·虞世基传》也说虞世基与苏威、宇文述等人共同“参掌朝政”，既然是数位宰相共参、共议朝政，那么这个议政之所自然就少不了。更重要的是，隋代改变权臣专权的做法，设置多位官员参知政事，为参知政事设置一个议政之所——“政事堂”，是设计三省制度的题中应有之义。
政事堂在唐代有个发展过程。最早是设在门下省。《旧唐书·职官志二》“门下省”条云：“旧制，宰相常于门下省议事，谓之政事堂。永淳二年（683）七月，中书令裴炎以中书执政事笔，遂移政事堂于中书省。开元十一年，中书令张说改政事堂为中书门下，其政事印，改为中书门下之印也。”据此，政事堂可以分成门下省政事堂、中书省政事堂和改名中书门下三个历史时期。
政事堂在唐初很可能不仅是宰相集体决策之地，也有协调两省关系的作用。马端临就说过：“中书出诏令，门下掌封驳，日有争论，纷纭不决。故使两省先于政事堂议定，然后奏闻。”所谓“先于政事堂议定”，也就是“参议朝政”“参议得失”“同平章事”的意思。政事堂设在门下省，大约与门下省的性质及其长官“侍中”的职掌有关。
首先，门下省乃宫禁门下之意，侍中者，侍奉于宫中之谓也。两晋南朝时期，侍中就有侍奉皇侧、从容对话以定国策（如西晋武帝曾与侍中任恺等商量派贾充出镇关中）的职能。召集宰相们来此决策，顺理成章。会议朝政，就是为了解决驳难往复的问题；而皇帝八宝既归门下省符宝郎掌管，诏书也只有在门下省才能盖玺印。
关于中书政事堂制度从何时开始的问题，一般都认为是光宅元年（684），实际上还可推敲。按门下省政事堂的结束和中书省政事堂的开始都是以裴炎由侍中迁中书令为标志的。考《旧唐书·武后纪》《新唐书·宰相表》，裴炎是在高宗去世的弘道元年（683）十二月由侍中迁中书令的，由于仍然连续执政事笔，应该在改元光宅之前就已经将宰相会议地点由门下省迁至中书省，方便他在中书省继续主持政事堂会议。中书省的政事堂当时又称政事院。开元元年（713）十二月，玄宗将苏颋从工部侍郎擢为中书侍郎，“仍令宰臣宣旨，移入政事院，便供政事食”。
政事堂设在中书省，表明中枢决策重心已由门下转至中书。盖因政事既已由包括侍中在内的宰相们议定，门下封驳之任（检核出旨是否合规）势必在议政之中已经履行，因而从程序上说，决策的重心便转移到负责出诏的中书省。可见政事堂的迁址，除了人事变动的因素外，也是制度发展所使然。当然这并不排除包括中书舍人、给事中层面的官员另行履行自己五花判事或封还诏书之职。
玄宗开元时代，政事堂又发生了进一步的变化，这就是改政事堂为中书门下。原来，唐代的宰相都是“兼职宰相”，以他官参知政事、同平章事者固无待论，即使三省首长也各有本省常务。各种身份的宰相们“午前议政于朝堂，午后理务于本司”。在政事堂是宰相，回到各部门则是本司长官，没有也无必要另立一个宰相机关。然而，“开元已后，宰臣数少，始崇其任，不归本司”。于是宰相成了专职，政事堂也就成为宰相的专门日常办公机构。如李林甫是只在政事堂而不回吏部办公的。这样一来，政事堂的机构就不能不相应扩充。开元十一年（723），张说在奏改政事堂为中书门下，改政事印为“中书门下之印”的同时，又列置吏房、枢机房、兵房、户房、刑礼房于政事堂正厅之后，“分曹以主众务焉”。在政事堂（中书门下）办公的诸位宰相中，有一位秉笔宰相，谓之“执政事笔”。如裴炎曾以中书令执政事笔，韦巨源在中宗神龙初亦曾加同中书门下三品执政事笔。秉笔宰相具有首席宰相的身份。玄宗时李林甫、杨国忠之所以能专权用事，一个重要原因就是他们长期把持着执政事笔的权力。肃宗至德元载（756），“令宰相分直政事笔、承旨，旬日而更”，史称这样做是“惩林甫及杨国忠之专权故也”。
宋人绘陆贽像
宰相十日一秉笔的制度，到德宗贞元十年（794）又改为每日一人轮流秉笔。《新唐书·陆贽传》记载，宰相们在轮流秉笔的时候，一度互相推诿，不愿意主事：“当是时，贾耽、卢迈、赵憬同辅政，凡有司关白，三人者更相顾不肯判。贽又请如故事，旬一人秉笔，所咨辄判。”轮流坐庄的秉笔制度，是旨在废除首席宰相的做法，但是，并未能长期坚持下去，穆、敬朝的李逢吉，武宗朝的李德裕等皆独秉国钧，便是明证，因为皇帝的信托才是宰相权力的依凭。秉笔宰相不仅主持政事堂会议，承接诏旨，而且值宿于政事堂中，“有诏旨出入，非大事不欲历抵诸第，许令直事者一人假署同列之名以进”。若“百僚有司问白（请示问题）”，亦由“旬秉笔者（秉笔宰相）出应之”。这就有了宰相群体的发言人身份。这些都说明秉笔宰相在处理中书门下（政事堂）日常事务方面的职权具有常任的性质。
宰相在政事堂既然不只是开会决策，“中书门下”成为宰相的办公机关，那么宰相就有了日常工作。这种日常政府工作究竟如何处置呢？
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